संसदीय प्रणालीमा कार्यकारी प्रमुखले विघटन शक्तिको अभ्यास गर्ने बिभिन्न आयामहरु

  • सञ्चार लाइभ प्रकाशित : February 8, 2021
  • SancharLive

विघटन शक्ति (Dissolution Power) को  ऐतिहासिकताका बारेमा  मध्ययुगिन यूरोपियन संसदहरूको गतिबिधि बाट बुझ्न सकिन्छ । सम्राटलाई परामर्श-सहयोग दिन, कानूनहरू बनाउन र कर लगाउने विषयमा “राज्यको सम्पत्ती सम्बन्धि क्षेत्र” को कार्यको लागि महान परिषदको गठन गरिएको हुन्थ्यो ।

सम्राटलाई परिषदको निर्णयमा चित्त नबुझे  परिषदलाई नै भंग गर्ने पूर्ण अधिकार रहन्थ्यो । प्रारम्भिक लिखित संसदीय संविधानहरुमा विघटनको व्यापक शाही शक्तिको प्रवधान राखिएको भेटिन्छ ।

सन् १८१४ को फ्रान्सेली संवैधानिक बडापत्र, १८३१ को बेल्जियमको संविधान, १८६६ को रोमानियन संविधान र १८८९  को जापानको संविधानले सम्राटलाई सैद्धान्तिक रूपमा  चाहेका बखत  संसद विघटन गर्न अनुमति दिएका थिए ।

सर्वप्रथम विघटन शक्तिको उद्देश्य र औचित्यका बारेमा राम्ररी बुझ्न आवश्यक छ । संसदीय लोकतान्त्रिक प्रणालीमा कार्यकारीको केन्द्रबिन्दुलाई बुझ्न तथा  विधायकी र विघटन शक्ति  (Dissolution Power) को सम्बन्धवाट  समग्र राजनितिक कृयाकलापलाई कसरी प्रभाव पार्न सक्दछ भन्ने कुरा विचरणिय नै हुन्छ ।

विश्वभरका राजनितीक दलहरु संस्थागत सुधारका मुद्दाहरुलाई अघि बढाउने क्रममा संघर्ष गर्दै आइरहेका छन् । संसद विघटनको शक्ति भनेको बिद्यमान सांसदहरुको पदावधिको अन्त्य गर्ने र नयाँ चुनावमा जाने राजनितिक शक्तिको रुपमा मानिन्छ ।

कानुनी शिद्धान्तको दृष्टिकोणका आधारमा हेर्ने हो भने धारणकर्ताको प्रयोग हिसावले  शक्ति र अधिकार फरक विषय हुन् । शक्तिको प्रयोगकर्ताले दायित्व वहन गर्नु पर्ने हुन्छ भने अधिकारको धारणकर्ताले कर्तव्यको पालना गर्नु पर्ने हुन्छ । विधिशास्त्रिय दृष्टिकोणमा संसद बिघटनको विषय पूर्णतया शक्तिको प्रयोग संग सम्वन्धित विषय हो न कि अधिकार ।

संसद बिघटनकर्ताले नयाँ निर्वाचन द्वारा पुन: संसदको गठन गराउने सम्मको दायित्व वहन गर्नै पर्ने हुन्छ । आफ्नो कार्यकाल पुरा हुँदा स्वत: संसद विघटन सामान्य प्रकृया बाट नै हुन्छ । त्यस्तो अबस्थामा सरकारको जस्ले नेतृत्व गरिरहेको हुन्छ, कामचलाउ सरकार प्रमुखकारुपमा उसैले चुनाब गराउने दायित्व समेत पाएको हुन्छ ।

सामान्यत: अधिकांश संसदीय तथा अर्ध-राष्ट्रपतिय प्रणालीले आफ्नो कार्यकालको कार्यतालिका समाप्त हुनु अघि संसदको समयावधि अघि नै विघटनको लागि अनुमति दिएकै हुन्छ । कार्यकारी प्रमुखले  जनतालाई अपील गर्दै संसद भित्र वा संसद र सरकारको बीचमा कायम रहेको गतिरोध तोड्ने माध्यमका रुपमा बिघटन शक्तिको प्रयोग गर्दछन् ।

बस्तुत:  संसद विघटन प्रत्येक देशको आफ्नै संवैधानिक नियममा निर्भर रहेको हुन्छ । संसदीय प्रणालिमा संसद विघटनको शक्तिलाई सरकारको जनादेश नवीकरण गर्ने आधारभुत शिद्धान्तका रुपमा आत्मासाथ गर्ने गरिन्छ ।

संसद विघटनको निर्णय कार्यकारी प्रमुखका लागि शक्तिशाली राजनीतिक औजार

विघटन शक्तिको प्रयोग  सरकार गठन र सरकार विस्थापन प्रक्रियासँग निकट रुपमा रहेको हुन्छ, यसले राजनीतिमा शक्तिको समग्र सन्तुलनलाई असर गर्न सक्ने व्यापक संभावना बोकेको हुन्छ । बिद्यमान राजनितिक अवस्थालाई व्यापकरुपमा फेरवदल गर्ने अपेक्षाका साथ विघटन प्रकृया अघि बढाइएको हुन्छ ।

यदि विघटनको फराकिलो शक्ति राज्यको प्रमुख वा सरकारको प्रमुखमा निहित रहन्छ भने राजनीतिक प्रणालीले ती संस्थाहरूमा शक्ति केन्द्रित गर्ने छ, जसले स्थिरता र प्रभावकारी सरकारका निमित्त प्रोत्साहित गर्न सक्दछ ।

तर घट्दो संसदीय लोकप्रियताको मूल्यमा यदि विघटन शक्ति सीमित वा संसदले नै प्रयोग गरेको छ भने, संसद एक तुलनात्मक रूपमा सुदृढ संस्थाका रुपमा रहेको हुन्छ ।  संसदमा बिघटन शक्ति (Dissolution Power) निहित रहने प्रवधान भएका मुलुकहरुमा  राजनैतिक छलफल, समावेशीकरण र जवाफदेहीताको हिसाबले कार्यकारिको स्थिरताको सम्भावना बढि नै रहन्छ ।

संसदीय लोकतन्त्रमा सरकारको नेतृत्व विश्वासको मत हासिल गरेको कार्यकारि प्रमुखले गर्दछ ।  यसको अर्थ, संसदीय प्रजातन्त्रको सरकार अप्रत्यक्ष रूपमा छनौट गरिन्छ । जनताले संसदको चुनावमा भाग लिन्छन् ।

बहुमत हासिल गर्नसक्ने व्यकतिको नेतृत्वलाई सरकार संचालनका निमित्त संसदले समर्थन गर्दछ । सामान्यत: प्रधानमन्त्री  हुने ब्यक्ति संसदमा बहुमतप्राप्त दल वा दलहरूको गठबन्धनको नेता रहेको हुन्छ ।

संसद र सरकारबीच पारस्परिक विश्वासको होसियारीपूर्वक सन्तुलन कायम

सरकार प्रमुखको पदमा नियुक्त भएपछि निज संसदप्रति जिम्मेवार रहनु पर्दछ । प्रधानमन्त्रिको यस प्रकारको जिम्मेवारीको निगरानी र नियन्त्रणका केहि उपाएको व्यबस्था गरिएको हुन्छ, जस्तो: संसदीय समिति, मन्त्रीलाई प्रश्न सोध्ने र पूर्ण बहसमार्फत प्रयोग गर्ने गरिन्छ ।

तर अन्तत: यसको  कार्यान्वयन अविश्वासको मतका माध्यमबाट अत्यन्त महत्वपूर्ण घडीमा गरिन्छ, जसले सरकारबाट संसदीय समर्थनलाई फिर्ता गर्दै  घातक निकासीलाई अभिव्यक्त गर्दछ ।

 

विघटनको असीमित शक्ति उपभोग गर्ने प्रधानमन्त्रीलाई अविश्वासको मतबाट राजीनामा गर्न कहिल्यै जबरजस्ती गर्न सकिदैन । त्यस्तो अवस्थामा सरकार प्रमुख राजीनामा र विघटन मध्ये एउटा उपाय छनौट गर्न बाध्य हुन सक्दछन् । सरकारको नेतृत्वले जनतालाई सिधा अपील गर्ने विकल्पको साथ विघटनको उपाए आत्मासाथ गर्ने प्रवल सम्भावना रहेको हुन्छ ।

त्यसैले संसदीय लोकतन्त्रमा कार्यकारी र व्यवस्थापकीय शक्तिहरूबीच नजिकको सम्बन्ध रहेको हुन्छ ।  संसद विघटनको शक्तिले संसद र सरकारबीच पारस्परिक विश्वासको होसियारीपूर्वक सन्तुलन कायम राख्दछ भन्ने गहिरो विश्वास गरिएको हुन्छ ।

संसद विघटन शक्तिको औचित्यता

संसदीय लोकतन्त्रमा विघटनले विभिन्न राजनितिक उद्देश्यहरू पुरा गर्न शक्तिको काम गर्दछ । प्रत्येक देशका विद्यमान नियम-कानूनहरूले विघटनको प्रयोगलाई प्रोत्साहित गर्न वा निरुत्साहित गर्न र अनुमति दिन वा प्रतिबन्ध गर्न सक्दछन् ।

पार्टी अनुशासन लागू गर्ने र कार्यकारीलाई सुदृढ पार्ने माध्यमको रूपमा विघटन

जब विघटनको व्यापक स्वविवेकाधिकार प्रधानमन्त्री / वा मन्त्रिपरिषद्को हातमा राखिएको हुन्छ, विघटन शक्तिको खतरा संसदीय बहुमतमा नियन्त्रण र सन्तुलनको एक शक्तिशाली साधन हुन सक्दछ ।

विघटनको असीमित शक्ति उपभोग गर्ने प्रधानमन्त्रीलाई अविश्वासको मतबाट राजीनामा गर्न कहिल्यै जबरजस्ती गर्न सकिदैन । त्यस्तो अवस्थामा सरकार प्रमुख राजीनामा र विघटन मध्ये एउटा उपाय छनौट गर्न बाध्य हुन सक्दछन् । सरकारको नेतृत्वले जनतालाई सिधा अपील गर्ने विकल्पको साथ विघटनको उपाए आत्मासाथ गर्ने प्रवल सम्भावना रहेको हुन्छ ।

सरकार र संसदीय बहुमतबीचको गतिरोध समाधान गर्न विघटन शक्तिले सम्भाव्य भुमिका खेल्न सक्दछ ।   संसदीय प्रणालीले कार्यकारी र विधायिकी अंगहरुबीच तुलनात्मक रूपमा घनिष्ठ, सुमधुर र रचनात्मक  सम्बन्ध कायम रहने अपेक्षा राख्दछ ।

त्यस्तो शक्तिको अस्तित्वले संसदको अविश्वासको मतलाई पारित गर्ने इच्छुकतालाई सीमित गर्न सक्दछ ।  यदि अविश्वासको मतको परिणाम स्वरुप सरकारको राजीनामा भन्दा संसद विघटन भयो भने  संसदसदस्यहरूले आफ्नो सीट गुमाउन पुग्दछन् ।

जसलाई स्वभाविक अवस्था मानिन्छ । कार्यकारीमा रहने विघटनको असीमित शक्तिले  संसदमा अविश्वासको मतको व्यर्थ प्रयोगलाई निरुत्साहित गर्दछ र ‘ब्याकबेन्चरहरू’ लाई प्रोत्साहित गर्ने संभावना वृहत्तर ढंगले देखिन्छ ।

सरकार गठन प्रक्रियाहरूको लागि उत्प्रेरकको रूपमा विघटन

संसदीय लोकतन्त्रमा सरकार गठन गर्ने प्रक्रिया पार्टीहरू, निर्वाचन प्रणाली र राजनीतिक संस्कृति जस्ता कारकहरूमा विशिष्ट संवैधानिक र प्रकृयागत नियमको निर्भरता देशैपिच्छे भिन्न-भिन्न प्रकारको रहेको हुन्छ ।

अन्तर-संस्थागत गतिरोध तोड्ने उपायको रूपमा विघटन

सरकार र संसदीय बहुमतबीचको गतिरोध समाधान गर्न विघटन शक्तिले सम्भाव्य भुमिका खेल्न सक्दछ ।   संसदीय प्रणालीले कार्यकारी र विधायिकी अंगहरुबीच तुलनात्मक रूपमा घनिष्ठ, सुमधुर र रचनात्मक  सम्बन्ध कायम रहने अपेक्षा राख्दछ ।

यदि यस अपेक्षामा ठेस पुगेमा शक्ति सन्तुलन र नियन्त्रणका दार्शनिक मान्यताहरु तर्फ ध्यान केन्द्रित हुनपुग्दछ । फलस्वरुप सक्ति संघर्षका कारण संसद विघटन जस्ता घट्नाहरु घट्न पुग्दछन् ।

सरकारको लोकप्रिय जनादेशको सुदृढीकरणको तरीकाको रूपमा विघटन

सरकारको संसदीय बहुमत खारेज भएको अवस्थामा  वा सार्वजनिक समर्थनको स्तरमा कमि आएको भनि सर्बत्र प्रश्न उठाइएको अवस्थामा, जस्तो:  भ्रष्टाचार, घोटाला वा आर्थिक संकट जस्ता सार्वजनिक विषयहरु जोडिएर प्रश्न उठेमा सरकारको लोकप्रियताको कसि परीक्षण गर्न  संसद भंग गरी चुनाव आह्वान गरेर आफ्नो जनादेशलाई सुदृढ पार्न सक्दछ ।

सरकारको परिवर्तन पछि जनादेश जित्ने अपेक्षा

संसदीय लोकतन्त्रमा कहिलेकाँही नयाँ जनादेश विना पनि सरकार परिवर्तन गर्न सकिन्छ, उदाहरणका लागि यदि सत्तारुढ गठबन्धनमा विग्रह पैदा हुँदा,  नयाँ गठबन्धन निर्माण हुन गएमा वा बहुमत प्राप्त राजनीतिक दलले  आन्तरिक नेतृत्वको चुनावमा नेता परिवर्तन गरेमा प्रधानमन्त्रीको परिवर्तन हुन्छ ।  यसरि परिवर्तित सरकारले नयाँ जनादेश प्राप्त गर्न चाहेमा  संसद विघटन गरि ताजा जनादेशका लागि निर्वाचन  घोषणा गर्न सक्दछ ।

मुख्य मुद्दाहरूमा जनताको विचार परीक्षण गर्ने तरिकाको रूपमा विघटन

राजनितिक दलले निर्वाचनताका जारि गरेको चुनावी घोषणा पत्र र सरकारका पारित  नीति तथा कार्यक्रम भन्दा पृथक आन्तरिक तथा बाह्य नीतिगत विषय उठान भई राज्यका अंगहरुका विचमा गहिरो विवाद ऋजना भएमा कार्यकारिणिले यस्ता विबाद निप्टारा गर्न वा आफुले गरेको निर्णयको वैधानिकताका निमित्त स्पष्ट जनसमर्थन प्राप्त गर्ने उद्देश्यका साथ संसद विघटन गरि ताजा जनादेशका लागि निर्वाचनमा जान सक्दछ ।

चुनावको समय छनौट गर्ने तरिकाको रूपमा विघटन

कार्यकारिणी प्रमुखले आफ्नो कार्यकालमा गरेका कार्यहरुको जनस्तरमा प्रसंसा गरेको विद्यमान देखिरहेको अवस्थामा सरकारी कदमका विषयमा सरकार इतरका रुपमा रहेका विपक्षीहरुबाट विरोध वा अवरोध श्रृजना गर्ने कृयाकलाप गरेमा सरकारले आफ्नो कार्यको बचावका निमित्त अनुकुल समयको छनौट गर्दै ताजा जनादेशका लागि संसद विघटन गर्न सक्दछ ।

विघटन र कार्यकारी – विधायी सम्बन्धको ढाँचा

संसदीय लोकतन्त्रमा कार्यपालिका र विधायिकाको सम्बन्ध अन्योन्याश्रित हुन्छ । शैद्धान्तिकरुपले कार्यपालिका विधायिका प्रति उत्तरदायी रहन्छ । यद्दपी यी दुई अंगका विच नियन्त्रण र शन्तुलनका निमित्त आवश्यक लेनदेनको आधारमा सम्बन्ध कायमरहन नसकेमा    कार्यकारिणीले संसद भंग गरि नया जनादेशको मार्ग अवलम्बन गर्न सक्दछ ।

कार्यकारी प्रभुत्व

संसदीय लोकतन्त्रमा विधायिकाले सरकार परिवर्तन गर्न सक्दछ भने कार्यपालिकाले पनि व्यबस्थापिका भंग गर्ने हैसियत राख्दछ । किनकि जनताको सम्प्रभू सत्ता विधायकमार्फत कार्यपालिकामा हस्तान्तरण भएको हुन्छ । त्यसो भएको हुनाले यी दुई शक्तिका विच सन्तुलित सम्बन्ध नरहेको अवस्थामा कार्यपालिकाले सम्प्रभु सत्ताको अधिकार प्रयोग गरि संसद भंग गरि आफ्नो एजेण्डा सहित पुन: सम्प्रभुसत्ताका मालिक जनतामा ताजा जनादेशका लागि जनतामा जानसक्दछ ।

पदावधि पूरा हुनु अघि संसद  विघटन हुन नसक्ने

जननिर्वाचन पछिको जनादेश निर्धारित समयसम्म रहने अठोट संसदिय लोकतन्त्रमा रहेको हुन्छ । राजनितिक स्थिरता निमित्त संविधान वा कानुनमा नै संसदको निश्चित आयु  किटान गरिएको हुन्छ । सामान्यत: यस्तो प्रयोग राजनितिक अस्थिरताको चपेटामा परेका मुलुकहरुले अभ्यासमा ल्यायको देखिन्छ । यसको मकसद भनेको राजनितिक स्थायित्व प्रदान गर्नु हो ।

संसदले सरकारको विकल्प दिनसक्ने अन्तिम सम्भावित अवस्था रहेसम्म तोकिएको समय अगावै  विघटन गर्ने कार्यलाई पुर्णत: अंकुस लगाएको पाइन्छ । नेपालको संविधानको धारा ७६ (५) को व्यवस्था यस अवधाराण संग नजिक छ । यसले संसदलाई मनोमानी ढ्गले विघटन गर्ने खतराबाट सुरक्षा प्रदान गर्दछ ।

यस सम्बन्धमा २०० वर्ष भन्दा पुरानो नर्वेको संविधान एक विरलै उदाहरण हो । कतिपय मुलुकमा तोकियको समयावधी अगावै संसद भंग भएमा त्यसपछि हुने निर्वाचन बाँकि अवधिको लागि मात्र हुन्छ, न कि पुरै अवधीका लागि  । यदि चार वर्षको अवधि तोकिएकोमा  दुई बर्षमा नै संसद विघटन भएमा  निर्वाचन पश्चात आउने अर्को संसदले दुई वर्ष मात्र काम गर्ने छ । त्यस पछि  निर्धारित समयमा नै  ४ बर्षका निमित्त चुनाव हुनेछ ।

संसदको विघटनलाई पछिल्लो विघटन पछि निश्चित अवधिको बीचमा वा आम निर्वाचन पछि निश्चित अवधि सम्मका लागि निषेध गर्न सकिन्छ । यस्को अर्थ भनेको जनताद्वारा नवनिर्वाचित संसदलाई कम्तिमा भेट्नु र विघटन हुनु अघि सामान्य रुपमा काम गर्ने उचित अवसर दिनु हो । यसले सन्तोषजनक नतिजा प्राप्त नभएसम्म संसदलाई बारम्बार विघटन गरी निर्वाचन परिणामहरू खारेज गर्नबाट रोक्छ ।

  • उदाहरणका लागि लिथुआनियाको संविधान (धरा ५८) ले राष्ट्रपतिलाई अघिल्लो असाधारण आम चुनावको छ महिनाको अवधिमा संसद भंग गर्नबाट रोक्छ ।
  • पोर्तुगालको संसद भंग गर्न मिल्दैन ‘छ महिनाको अवधिमा यसको निर्वाचन पछि’ (धारा १७२) चाहे त्यो संसदको अधिकतम कार्यकाल समाप्त हुने वा समयपूर्व विघटन पछिको अनुसूचित निर्वाचन हो ।
  • यी प्रावधानहरूको सम्बन्धमा दुई बुँदाहरू उठाउन सकिन्छ । सर्वप्रथम, यस्ता प्रतिबन्धनहरू अत्यन्त उपयोगी हुन्छन् र सुरक्षाकर्मीको रूपमा सबैभन्दा आवश्यक हुन्छ, जब विघटनको शक्ति राज्यको प्रमुखको हातमा हुन्छ जसको आफ्नै कार्यकाल संसदको भंगले प्रभावित हुँदैन। 

एउटै कारणका लागि पटक – पटक विघटनको शक्ति अभ्यासलाई निषेध

केही संविधानहरूमा (उदाहरणका लागि अस्ट्रिया, धारा २९) समान वा उही कारणका लागि एक पटक भन्दा बढी  संसद भंग गर्न नपाइने प्रावधान राखिएको हुन्छ । सैद्धान्तिक रूपमा यसले संसदलाई बारम्बार र अनावश्यक विघटनबाट जोगाउने कुरालाई जोड दिन्छ ।

अविश्वासको मत पछि विघटन गर्ने कार्यको निषेध

कतिपय संविधानले सरकारको अविश्वास वा राजीनामापछि तत्कालै नयाँ सरकार गठन गर्ने मौका नपाए  संसद भंग गर्ने कुरालाई निषेध गरेको पाइन्छ । धेरै जसो अवस्थाहरूमा,  विघटनको पूर्ण निषेधको सट्टा संसदको विश्वास गुमाउने प्रधानमन्त्रीले अनुरोध गरेको विघटनलाई अस्वीकार गर्न राष्ट्रप्रमुखको स्वविवेकी अधिकार प्रदान गरिएको पाइन्छ ।

कार्यकारी राष्टृपति भएको मुलुकमा राष्ट्रपतिको कार्यकालको अन्त्यमा विघटन गर्ने कार्यको  निषेध

विश्वका कतिपय मुलुकका संविधानले राष्ट्रपतिको कार्यकालको अन्तिम महिनामा संसद भंग गर्न निषेध गर्दछ ।

  • रोमानियामा धारा ८९ ले संसदलाई राष्ट्रपतिको कार्यकालको अन्तिम छ महिनाको अवधिमा विघटन गर्न सकिदैन ।
  • पोर्चुगलको संविधानले पनि ‘गणतन्त्रको राष्ट्रपति पदाब्धीको अन्तिम छ महिनाको अवधिमा विघटन गर्न निषेध गर्दछ (धारा १७२) ।
  • स्लोभाकिया संविधानको धारा १०२, ट्युनिसिया संविधानको धारा ७७, र युक्रेनी संविधानको धारा ९०, लगायत अन्य देशहरूमा पनि यस्ता प्रकारका प्रावधान उल्लेख भएको पाइन्छ ।